Automatische Kennzeichenerfassung von Kraftfahrzeugen

Bundesverfassungsgericht

Urteil v. 11.03.2008 - Az.: 1 BvR 2074/05

Leitsatz

1. Die automatische Kennzeichenerfassung von Kraftfahrzeugen greift unzulässig in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, wenn die erhobenen Daten nicht unverzüglich mit dem Fahndungsbestand abgeglichen und ohne weitere Auswertung sofort wieder gelöscht werden.

2. Für den Grundrechtsschutz ist es unbeachtlich, wenn ein Datum öffentlich zugänglich ist, wie dies bei Autokennzeichen der Fall ist.3. Wird ein Fahrzeug mit seinem individuellen Kennzeichen an einem ganz bestimmten Ort erfasst, lässt dies einen Bezug zum Fahrzeughalt zu.

Tenor

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden

1.

a) des Herrn (...)

b) des Herrn (...)

gegen § 14 Abs. 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005 (GVBl I, S. 14) - 1 BvR 2074/05 -,

2.des Herrn (...)

gegen § 184 Abs. 5 des Schleswig-Holsteinischen Landesverwaltungsgesetzes (LVwG) in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (GVBl, S. 234) - 1 BvR 1254/07 - hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter (...) aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. November 2007 durch Urteil für Recht erkannt:

§ 14 Absatz 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Teil I, Seite 14) ist mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

§ 184 Absatz 5 des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz - LVwG -) in der Fassung von Artikel 1 Nummer 6 Buchstabe b des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein, Seite 234) ist mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

Das Land Hessen hat den Beschwerdeführern zu 1, das Land Schleswig-Holstein dem Beschwerdeführer zu 2 deren notwendige Auslagen zu erstatten.

Sachverhalt

s. Entscheidungsgründe

Entscheidungsgründe

Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen polizeirechtliche Vorschriften in Hessen und Schleswig-Holstein, die zur automatisierten Erfassung der amtlichen Kennzeichen von Kraftfahrzeugen ermächtigen.

A.

I.

Bei der automatisierten Kennzeichenerfassung werden die Fahrzeuge nach der derzeit eingesetzten Technik zunächst von einer Videokamera optisch erfasst. Mit Hilfe von Software wird aus dem Bild die Buchstaben- und Zeichenfolge des Kennzeichens ausgelesen. Das so ermittelte Kennzeichen wird automatisch mit polizeilichen Fahndungsdateien abgeglichen. Ist das Kennzeichen in diesen Dateien enthalten, wird eine Treffermeldung ausgegeben.

Es werden dann das Kennzeichen sowie weitere Informationen festgehalten, etwa Ort und Zeit der Treffermeldung, und es können sich polizeiliche Maßnahmen anschließen, wie das Anhalten des Fahrzeugs. Ist das Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand enthalten, werden das Bild und das erfasste Kennzeichen umgehend gelöscht. Die Erfassungsgeräte können stationär oder mobil eingesetzt werden.

Bei stationärem Einsatz können die Kennzeichen in beiden Fahrtrichtungen ermittelt werden, also auch aus der Rückansicht. Bei mobilen Systemen kann die Kamera etwa von einem fahrenden Polizeifahrzeug aus eingesetzt werden.

Die Technik der Kennzeichenerkennung wurde zuerst in Großbritannien entwickelt ("automatic number plate recognition" - ANPR). Sie wird dort in dem derzeit weltweit wohl größten Umfang eingesetzt. So wird sie in der Londoner Innenstadt verwendet, um die Zahlung der Londoner Stadtmaut zu kontrollieren. Auf die dort erhobenen Informationen darf die Polizei seit Sommer 2007 auch zu Zwecken der nationalen Sicherheit ("national security") zugreifen (vgl. Travis, Guardian vom 18. Juli 2007; Ford, The Times vom 18. Juli 2007).

An einer eigenständigen gesetzlichen Grundlage für die Kennzeichenerfassung fehlt es derzeit (vgl. dazu: Office of Surveillance Commissioners, Annual Report of the Chief Surveillance Commissioner to the Prime Minister and to Scottish Ministers for 2006-2007, 2007, S. 3, 16 f.). Auch in Frankreich wird die automatisierte Kennzeichenerfassung zur Verhütung und Ahndung terrorismusbezogener Straftaten sowie zur Verfolgung von Straftaten der organisierten Kriminalität, des Diebstahls und der Unterschlagung gestohlener Fahrzeuge sowie bestimmter Zollvergehen eingesetzt (vgl. Conseil Constitutionnel, Entscheidung vom 19. Januar 2006 - Nr. 2005-532 DC -).

II.

Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG durch die angegriffenen Bestimmungen.

1.

a) Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 2074/05 greifen § 14 Abs. 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005 (GVBl I, S. 14) an. § 14 Abs. 5 HSOG lautet:

§ 14

Datenerhebung und sonstige Datenverarbeitung an öffentlichen Orten und besonders gefährdeten öffentlichen Einrichtungen

(1) - (4) (...)

(5) Die Polizeibehörden können auf öffentlichen Straßen und Plätzen Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen zum Zwecke des Abgleichs mit dem Fahndungsbestand automatisiert erheben. Daten, die im Fahndungsbestand nicht enthalten sind, sind unverzüglich zu löschen.

b) Der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1254/07 greift § 184 Abs. 5 des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz - LVwG -) in der Fassung von Art. 1 Nr. 6 Buchstabe b des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (GVBl, S. 234) an. § 184 LVwG lautet, soweit hier von Bedeutung:

§ 184

Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen sowie auf öffentlichen Flächen

(1) - (3) (...)

(4) 1Die Datenerhebung nach den Absätzen 1 bis 3 darf auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen sind. 2Die angefertigten Bildaufnahmen, Bild- und Tonaufzeichnungen sowie sonstige dabei gewonnene personenbezogene Daten sind außer bei Maßnahmen nach Absatz 3 spätestens einen Monat nach ihrer Erhebung zu löschen oder zu vernichten. 3Dies gilt nicht, wenn sie zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung benötigt werden oder Tatsachen dafür sprechen, dass die Person künftig vergleichbare Straftaten oder Straftaten im Sinne des § 179 Abs. 2 begehen wird.

Die Zweckänderung der Daten muss im Einzelfall festgestellt und dokumentiert werden. 5Eine Unterrichtung der unvermeidbar betroffenen Dritten im Sinne von Satz 1 und der von Maßnahmen nach Absatz 1 bis 3 Betroffenen unterbleibt, wenn sie innerhalb der in Satz 2 genannten Fristen nur mit unverhältnismäßigen Ermittlungen möglich wäre, insbesondere wenn dadurch eine Grundrechtseingriffsvertiefung zu befürchten ist oder wenn überwiegend schutzwürdige Belange anderer Betroffener entgegenstehen.

(5) 1 Die Polizei kann bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen personenbezogene Daten durch den offenen Einsatz technischer Mittel zur elektronischen Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen zum Zwecke des automatisierten Abgleichs mit dem Fahndungsbestand erheben. 2 Eine verdeckte Datenerhebung ist nur zulässig, wenn durch die offene Datenerhebung der Zweck der Maßnahme gefährdet würde. 3 Sofern auf das abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht, sind die gewonnenen Daten unverzüglich zu löschen. 4 Besteht zu dem abgefragten Kennzeichen eine Fahndungsnotierung, gilt Absatz 4 Satz 3 bis 5 entsprechend. 5 Der flächendeckende stationäre Einsatz technischer Mittel nach den Sätzen 1 und 2 ist nicht zulässig.

(6) (...)

§ 179 Abs. 2 LVwG, auf den in § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG verwiesen wird, lautet:

§ 179

Voraussetzungen der Datenerhebung

(1) (...)

(2) Wenn Tatsachen dafür sprechen, dass ein

1. Verbrechen,

2. Vergehen gewerbsmäßig, gewohnheitsmäßig, serienmäßig, bandenmäßig oder mittels Täterschaft und Teilnahme organisiert begangen werden soll, können personenbezogene Daten erhoben werden über

a) Personen, bei denen Tatsachen dafür sprechen, dass sie solche Straftaten begehen oder sich hieran beteiligen werden,

b) Personen, bei denen Tatsachen dafür sprechen, dass sie Opfer solcher Straftaten werden, oder

c) Zeuginnen oder Zeugen, Hinweisgeber oder sonstige Auskunftspersonen, die dazu beitragen können, den Sachverhalt solcher Straftaten aufzuklären.

(3) (...)

2.

Die Beschwerdeführer sehen sich durch diese Regelungen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung betroffen. Sie seien eingetragene Halter ihrer Personenkraftwagen. Mit diesen seien sie regelmäßig auf den Straßen des jeweiligen Bundeslandes unterwegs.

Die Kennzeichenerfassung greife in den Schutzbereich des Grundrechts ein. Ziel der Erfassung sei es, die Daten für die Polizei verfügbar zu machen, um sie mit dem Fahndungsbestand abgleichen zu können. Ein Eingriff liege auch im Hinblick auf das angefertigte Bild vor, wenn es das Konterfei von Fahrer und Beifahrer erkennen lasse. Der Eingriff verstoße gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.

Die geförderten Gemeinwohlbelange seien im Regelfall von geringem Gewicht. Eine Gefährdung der Allgemeinheit und der Sicherheit einzelner Bürger werde nur in seltenen Ausnahmefällen abgewehrt werden können. In solchen Fällen genüge es aber, anlassbezogen eine Kennzeichenüberwachung durchzuführen, ohne dass dies zu einer generellen Standardmaßnahme gemacht werden müsse.

Das Gewicht des Eingriffs sei nicht gering zu bewerten. Eine maschinelle, systematische Massenkontrolle habe eine neue Eingriffsqualität. Bislang habe eine anlasslose Erhebung von Fahrzeugkennzeichen nicht zu den Aufgaben der Polizei gehört. Auch Befugnisse wie die der Schleierfahndung oder bei Verkehrskontrollen seien bisher stets nur einzelfallbezogen oder stichprobenartig zum Einsatz gekommen.

Dies gelte auch für Kontrollen im Lebensmittel-, Arbeitsschutz- und Umweltrecht, die überdies nur eng umgrenzte Personengruppen träfen. Ermächtigungen zur systematischen, automatisierten Kontrolle beliebiger Personen kenne die deutsche Rechtsordnung bisher nicht. Da durch ein einziges Erfassungsgerät bis zu 3.000 Kennzeichen pro Stunde erkannt werden könnten, sei die Kennzeichenerfassung kein "Minus" zu den bisherigen Kontrollen mit Identitätsfeststellung, sondern ein quantitatives und qualitatives "Aliud".

Die Maßnahme ermögliche die Erstellung von Bewegungsprofilen. Tatsächlich hätten 14 % der Treffer in der hessischen Praxis Ausschreibungen zur "polizeilichen Beobachtung und Insassenfeststellung" zum Gegenstand. Es werde eine Infrastruktur geschaffen, die eine generelle Bewegungsüberwachung ermögliche, wie sie etwa in Großbritannien bereits praktiziert werde. Die Erfahrung zeige, dass eine einmal vorhandene Überwachungsstruktur immer intensiver genutzt werde.

Der Kennzeichenabgleich sei ein Präzedenzfall für einen automatisierten Massenabgleich der Bevölkerung mit Fahndungsdatenbanken. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der angegriffenen Bestimmungen dürfe nicht nach der derzeitigen technischen Praxis beurteilt werden.

Vielmehr sei zu berücksichtigen, dass technische Kapazitätsgrenzen immer nur eine Frage der Zeit seien. So sei der Einsatz von RFID-Chips ("Radio Frequency Identification" - RFID), also Funkchips, wie sie derzeit bereits in Reisepässen oder zur Verbuchung von Büchern in Bibliotheken verwendet werden, zur Fahrzeugerkennung sehr viel preisgünstiger und weniger fehleranfällig als die optische Kennzeichenerkennung.

RFID-Lesegeräte ermöglichten daher in technischer und finanzieller Hinsicht eine weitgehend flächendeckende Verkehrsüberwachung; in anderen Ländern sei es bereits Pflicht, solche Chips am Kraftfahrzeug anzubringen. Die angefochtenen Regelungen deckten bereits heute den Einsatz von RFID-Lesegeräten ab.

Das Gebot der Verhältnismäßigkeit lasse die Kennzeichenerfassung daher nur im Einzelfall zum Auffinden eines konkreten Fahrzeugs, zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib oder Leben und aufgrund richterlicher Anordnung, die zeitlich zu befristen sei, zu. Ohne diese Voraussetzungen, die kumulativ vorliegen müssten, sei die Maßnahme auch an Kriminalitätsschwerpunkten nicht zulässig.

Für die angegriffenen Regelungen fehle den Ländern auch die Gesetzgebungskompetenz. Die Regelung diene im Schwerpunkt Zwecken der Strafverfolgung. Mit der Begründung, die Rückgabe gestohlener Fahrzeuge diene präventiven Zwecken, könnten sich die Länder allgemein Gesetzgebungsbefugnisse im Anschluss an Diebstahlsdelikte anmaßen. Sicherstellung und Rückgabe der durch eine Straftat erlangten Kraftfahrzeuge seien in der Strafprozessordnung abschließend geregelte Maßnahmen (§§ 94, 111k StPO).

Bei Auffinden eines gestohlenen Fahrzeugs sei die Polizei kraft Bundesrechts (§ 152 Abs. 2, § 163 Abs. 1 Satz 1 StPO) in erster Linie verpflichtet, Maßnahmen zur Ermittlung und Überführung des Täters einzuleiten. Das Fahrzeug dürfe erst herausgegeben werden, wenn es für Zwecke des Strafverfahrens nicht mehr benötigt werde (§ 111k StPO). Der Vorrang der Strafverfolgung vor der Restitution sei folglich sowohl gesetzlich angeordnet wie auch tatsächlich in zeitlicher Hinsicht gegeben.

Dementsprechend nehme § 184 Abs. 5 LVwG bezüglich der Verwendung von Treffermeldungen auf § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG Bezug, der an erster Stelle die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten anführe. Die Verhütung von Straftaten könne eine Länderkompetenz jedenfalls dann nicht begründen, wenn als Präventionsmittel lediglich die Verfolgung bereits begangener Straftaten eingesetzt werde.

Sonst müsse jede Maßnahme der Strafverfolgung zugleich als Verhütung von Straftaten angesehen werden, da jede Strafverfolgungsmaßnahme auch der Verhinderung von Anschlusstaten und damit der Verhütung von Straftaten dienen könne. Dadurch würde die Unterscheidung von Strafverfolgung und Gefahrenabwehr obsolet. Das Bundesrecht regele die Verarbeitung von Kennzeichendaten zum Zweck der Strafverfolgung erkennbar abschließend.

Nur hilfsweise werde die Unbestimmtheit der angefochtenen Normen gerügt. Der Begriff des Fahndungsbestands sei zu unbestimmt. Wenn ein Abgleich ausschließlich mit einzelnen Dateien beabsichtigt gewesen sei, habe dies ohne weiteres präzise bestimmt werden können und müssen. Die Bestimmungen legten auch nicht fest, zu welchen Zwecken der Abgleich erfolgen dürfe.

Außerdem sei nicht bestimmt, zu welchen Zwecken die Daten im Falle eines Treffers weiter verarbeitet und wie lange sie gespeichert werden dürften. So sei nicht zu erkennen, ob auch die Daten des Halters abgeglichen werden dürften, um zu ermitteln, ob nach dem Halter gefahndet werde. Eine verfassungskonforme einschränkende Auslegung einer zu weiten oder fehlenden Zweckbestimmung verbiete das Gebot der Normenklarheit regelmäßig, so auch hier.

Eine Einschränkung des Grundrechtseingriffs liege zwar bei § 184 Abs. 5 LVwG darin, dass die Vorschrift die Kennzeichenerfassung nur "bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen" zulasse. Gleichwohl bleibe die routinemäßige, verdachts- und ereignisunabhängige Erfassung zugelassen. Keine Einschränkung liege darin, dass nach § 184 Abs. 5 Satz 5 LVwG der "flächendeckende stationäre Einsatz" nicht zulässig sei. Möglich solle nach dem Gesetz jedenfalls der routinemäßige Kennzeichenabgleich bei Gelegenheit jeglicher Verkehrs-, Personen- oder sonstiger Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum sein.

III.

Zu den Verfassungsbeschwerden haben der Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein, die hessische Landesregierung und das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein Stellung genommen.

1.

Die hessische Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2074/05 für zulässig, aber unbegründet.

a) Die automatische Kennzeichenerfassung werde in Hessen seit Ende Januar 2007 eingesetzt. Der Abgleich erfolge unmittelbar nach der Erfassung. Der Mittelwert der Abgleichsdauer liege bei einer Sekunde. Im Nichttrefferfall würden das angefertigte Bild sowie die Zeichenfolge des Kennzeichens aus dem flüchtigen Speicher des Lesegeräts automatisch gelöscht. Im flüchtigen Speicher sei ein Speicherbereich für höchstens neun Kennzeichen reserviert.

Sei dieser Bereich belegt, würden die vorhandenen Informationen bereits im laufenden Betrieb durch neue Informationen überschrieben, das heißt automatisch gelöscht. Nach der Löschung seien die Informationen nicht wieder herstellbar. Bei Unterbrechung der Stromversorgung gingen noch verbliebene Speicherinhalte verloren. Im Trefferfall würden das gefertigte Bild sowie das identifizierte Kennzeichen auf dem Bildschirm des mobilen Standardarbeitsplatzes (Laptop) angezeigt.

Im Bedarfsfall könnten sie dort manuell gespeichert werden. Bei einem Treffer vergleiche der Bediener zunächst das Bild mit dem ausgelesenen Kennzeichen. Bei Übereinstimmung werde geprüft, ob die Fahndung noch aktuell sei und welcher Ausschreibungsanlass zugrunde liege. Bei negativem Ergebnis würden die Daten sofort gelöscht.

Der Fahndungsbestand, mit dem abgeglichen werde, umfasse in Hessen die beiden INPOL-Verbunddateien "Sachfahndung" und "NSIS-Sachfahndung". Nach einer Abfrage vom 17. Oktober 2007 umfasse der Gesamtdatenbestand von INPOL und im Schengener Informationssystem (SIS) von Mitgliedstaaten der Europäischen Union 2.719.368 Kraftfahrzeugkennzeichen.

Die große Zahl erkläre sich daraus, dass viele Ausschreibungen über einige Jahre aufrechterhalten blieben. Vom Gesamtdatenbestand stammten 778.958 Kennzeichen aus dem deutschen Fahndungsbestand, 1.940.410 Kennzeichen aus dem SIS-Fahndungsbestand. Der größte Teil der Ausschreibungen entfalle auf die Anlässe "abhandengekommen durch" (677.976), "ohne Haftpflichtversicherung" (72.348), "Amts-/Vollzugshilfe" (15.786) sowie auf "sonstige Fälle (ohne Grenzfahndung)" (9.469).

Für eine generelle Speicherung in Trefferfällen werde kein Anlass gesehen. Anders sei es bei der Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung. Die Meldung über das Antreffen führe dort je nach Ausschreibungskategorie zu Speicherungen in unterschiedlichen Spezialanwendungen nach Bundes- oder Landesrecht. Auch könnten sich im Falle eines Zugriffs neue Erkenntnisse ergeben. Im Trefferfall liege es grundsätzlich im Ermessen der eingesetzten Polizeibeamten, ob und welche Informationen sie speicherten.

Alle Belastungen des Betroffenen, die sich aus einem Treffer ergäben, dürften aber ausschließlich der speziellen Rechtsgrundlage zugerechnet werden, die zur Ausschreibung im Fahndungsbestand geführt habe. Ein Zugriff auf weitere Dateien sei im Trefferfall regelmäßig nicht erforderlich. Sei es ausnahmsweise erforderlich und praktikabel, dürften die Beamten jedoch nach § 25 Abs. 1 Satz 1 oder 2 HSOG unter Beachtung des Gebots der Zweckbindung alle polizeilichen Datenbestände nutzen.

Es seien auch Datenerhebungen denkbar, namentlich Rückfragen bei der ausschreibenden Stelle. Eine abschließende Benennung aller in Betracht kommenden Datenquellen sei nicht möglich.

b) Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 1) sei unbegründet. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung liege nicht nur in den Trefferfällen vor, sondern auch dann, wenn der Abgleich negativ ausfalle. Der Eingriff sei jedoch gerechtfertigt.

aa) § 14 Abs. 5 HSOG sei formell verfassungsgemäß. Die Kennzeichenerfassung nach dieser Regelung verfolge in ihrem Schwerpunkt präventive polizeiliche Zwecke. Der Abgleich bringe zwar zu einem nicht geringen Teil Treffer hervor, bei denen es um die Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten gehe. Doch stünden die repressiven Zwecke nicht im Vordergrund.

bb) Das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit sei gewahrt. Dass die Vorschrift keine Einschränkungen auf einen bestimmten Anlass sowie keine Gefahren- oder Verdachtsschwelle enthalte, sei kein Bestimmtheitsproblem. Mit der gesetzlichen Formulierung sei klargestellt, dass die Kennzeichenerhebung jederzeit auf jeder öffentlichen Straße oder jedem öffentlichen Platz in Hessen ohne besonderen Anlass oder eine konkrete Gefahr oder einen bestimmten Verdacht stattfinden dürfe.

Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass die Bestimmtheitsanforderungen bei geringfügigen Grundrechtseingriffen niedriger seien. Bei negativem Ergebnis erschöpfe sich der Eingriff in dem in Sekundenbruchteilen erfolgenden Abgleich, nach dem die lediglich erfassten Kennzeichendaten unverzüglich gelöscht würden. Soweit der Abgleich zu einem Treffer führe, fänden die sich anschließenden polizeilichen Maßnahmen ihren rechtlichen Grund in den Umständen, die zur Aufnahme in den Fahndungsbestand geführt hätten.

Zweck der Erhebung sei der Abgleich mit dem Fahndungsbestand. Der Begriff des Fahndungsbestands sei hinreichend bestimmt. Dazu hat die hessische Landesregierung zunächst vorgetragen, der Begriff bezeichne die Datenbestände, auf die die Polizeibehörden für die Zwecke der Suche nach Personen und Sachen im Rahmen ihrer Befugnisse zuzugreifen berechtigt seien. Dies erlaube keinen Abgleich mit sämtlichen Dateien, in denen Kennzeichen gespeichert seien, sondern nur mit bestimmten, nämlich mit Fahndungsdateien.

Diese setzten voraus, dass der mit ihnen bezweckten Suche nach Personen und Sachen eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorausgegangen sei - etwa in Form einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit - oder eine solche Gefahr weiterhin bestehe, etwa weil die Begehung weiterer Straftaten befürchtet werden müsse. Denn erst ein solcher schwerwiegender Anlass rechtfertige die Suche nach Personen und Sachen in der Form einer polizeilichen Fahndung.

Später hat die hessische Landesregierung ausgeführt, als Fahndungsbestand im Sinne von § 14 Abs. 5 HSOG seien ausschließlich die Verbunddateien "Sachfahndung" und die Sachfahndung nach dem Nationalen Schengener Informationssystem ("NSIS-Sachfahndung") des polizeilichen Informationssystems (INPOL) gemäß § 2 Abs. 3, §§ 11 ff. BKAG anzusehen. In der Begründung zu § 10e MEPolG werde der Begriff des Fahndungsbestands nach "Personenfahndung" und "Sachfahndung" unterschieden.

Zu ergänzen sei die damals wie heute selbstverständliche Angabe "des Bundeskriminalamts". Relevant seien im hier zu beurteilenden Zusammenhang nur die Dateien "Sachfahndung" und "NSIS-Sachfahndung", weil allein diese Dateien amtliche Fahrzeugkennzeichen beinhalteten. In Hessen würden ausschließlich Abgleiche mit diesen beiden Dateien vorgenommen; der Abgleich mit anderen Dateien sei unzulässig.

cc) Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei nicht verletzt. Die Maßnahme sei insbesondere im engeren Sinne verhältnismäßig. Die Kennzeichenüberprüfung ermögliche den Abgleich einer sehr großen Anzahl von Kennzeichen. Dabei habe aber jeder einzelne Abgleich bei negativem Ergebnis die denkbar geringste Eingriffsintensität.

Sofern ein Treffer vorliege, schlössen sich Maßnahmen an, die ihre Rechtsgrundlage in den der Fahndung zugrundeliegenden Sachverhalten hätten, nicht aber im Fahndungsabgleich selbst. Dem Grundrechtseingriff an der Grenze zum Bagatellbereich stünden erhebliche Gemeinwohlinteressen gegenüber. Die Kennzeichenerfassung sei danach auch als Vorfeldmaßnahme verhältnismäßig. Anlass- und verdachtsunabhängige Befugnisse seien an vielen Stellen der Rechtsordnung vorgesehen.

2.

Der Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein halten die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 1254/07 für unbegründet.

a) aa) Die Kennzeichenerfassung werde in Schleswig-Holstein derzeit in zwei Varianten genutzt. Ein Gerät sei mobil im Einsatz, ein weiteres werde an verschiedenen Standorten stationär eingesetzt. Je nach Entfernung des Fahrzeugs zur Kamera könne das gesamte Fahrzeug abgebildet sein. Insassen seien nicht zu erkennen. Die Landesregierung hat Ausdrucke von fünf Beispielfotos von Trefferfällen übersandt.

Auf dem bei Tageslicht aus der Vorderansicht erstellten Bild sind im Fahrzeuginnenraum Fahrer und Beifahrer mit ihren Gesichtern, wenn auch nur teilweise und vergleichsweise unscharf, auszumachen. Der Abgleich dauere grundsätzlich weniger als eine Sekunde. Bei einer Fahrzeugkolonne, die mit 100 km/h und jeweils 10 m Sicherheitsabstand am Gerät vorbei fahre, werde alle 36/100 Sekunden ein Kennzeichen detektiert und mit dem Datenbestand abgeglichen. Auch die Kennzeichen einer weiteren versetzt oder in der gegenläufigen Richtung fahrenden Kolonne (Zwei-, Dreispurigkeit) könnten erkannt und abgeglichen werden, ohne dass es zu einem Bearbeitungsstau komme.

Für die Dauer des Abgleichs würden Kennzeichen und Bild im flüchtigen Arbeitsspeicher gehalten. Werde kein identischer Eintrag gefunden, würden die Daten gar nicht erst gespeichert. In Abhängigkeit von der Anzahl der nachfolgend gelesenen Kennzeichen verschwinde die Anzeige vom Bildschirm und sei dann auch nicht mehr im Speicher des Geräts vorhanden. Bei einem Treffer erscheine im Gerät das Kennzeichen mit dem Bild des Fahrzeugs. Die Meldung werde optisch überprüft und anschließend durch eine Abfrage in der aktuellen INPOL-Datei verifiziert. Im Trefferfall werde auch das Bild des Fahrzeugs gespeichert.

bb) Nach aktueller Erlasslage kämen im Rahmen der Erprobung lediglich gefilterte Datenbestände aus INPOL zur Verwendung. Konkret beinhalte dieser Datenbestand Fahndungsdaten zu Kennzeichen wegen Verstößen gegen das Pflichtversicherungsgesetz sowie zur Eigentumssicherung bei entwendeten Kraftfahrzeugen unter Befristung auf einen Zeitraum von zwei Wochen nach Einstellung in INPOL.

Darüber hinaus werde die Möglichkeit eingeräumt, "manuell anlassbezogene gefahrenabwehrende Fahndungsdaten" einzugeben. Im Falle einer Treffermeldung wegen einer Diebstahlsanzeige oder Verstoßes gegen das Pflichtversicherungsgesetz werde das Fahrzeug entweder angehalten oder es erfolge eine Fahndungsintensivierung über die Einsatzleitung.

Bei Treffern wegen Versicherungsverstößen würden die Daten zur weiteren Ahndung in das Vorgangsbearbeitungssystem Artus "eingepflegt", unter anderem durch Einstellen der Bilddatei als Beweisfoto.

cc) Die Nutzung der Spezialbefugnis des § 184 Abs. 5 LVwG sei nur zu Gefahrenabwehrzwecken erlaubt. Dies ergebe sich aus der Kompetenzordnung des Grundgesetzes und der diese beachtenden Aufgabennorm des § 162 LVwG. Der Begriff des Fahndungsbestands meine Dateien, die die Polizei rechtmäßigerweise angelegt habe.

Einschlägige Ermächtigungsgrundlage sei die Generalklausel zur Datenverarbeitung gemäß § 188 Abs. 1 LVwG, die die Polizei ermächtige, personenbezogene Daten in Akten und Dateien zu speichern, zu verändern und zu nutzen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sei. Als formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung sei eine Errichtungsanordnung gemäß § 197 LVwG erforderlich.

Die Rechtsfolgen einer Fahndungsnotierung seien die gleichen wie bei der bisherigen manuellen Routineabfrage. Die Polizei ergreife die erforderlichen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr. Für diese Maßnahmen müssten dann natürlich die jeweiligen formellen und materiellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen vorliegen. Zu den möglichen weiteren Maßnahmen gehörten auch sogenannte Kontrollmeldungen gemäß § 187 LVwG.

Insbesondere bei der Gefahrenabwehr gegenüber der organisierten Kriminalität könne im Lauf der Zeit auch ein Bewegungsbild der ausgeschriebenen Person entstehen, das Rückschlüsse auf Zusammenhänge und Querverbindungen der ausgeschriebenen Person zu anderen Personen erlaube und kriminelle Strukturen aufdecke, gegen die alsdann vorgegangen werden könne. Insoweit sei die Effektivität der polizeilichen Beobachtung von den Möglichkeiten der Personenkontrolle abhängig. Rechtlich sei sie hingegen von den Kontroll- und Datenerhebungsbefugnissen unabhängig.

b) Dem Land stehe die Gesetzgebungskompetenz zu. Alles spreche dafür, in der Vorschrift keine für die Strafverfolgung vorsorgende, sondern eine gefahrenabwehrende und straftatenverhütende Norm zu sehen. Die Rückgabe eines gestohlenen Fahrzeugs betreffe die präventive Polizeiarbeit, da es um die Beendigung der Verletzung der Rechtsordnung gehe. Der Unterschied zur Strafverfolgung zeige sich deutlich daran, dass die Polizei ein gestohlenes Fahrzeug auch dann dem Eigentümer zurückgebe, wenn kein Täter gefasst worden sei.

Gestohlene Kraftfahrzeuge und Kennzeichen würden häufig zur Begehung weiterer Straftaten verwendet. Für den Einsatz bei Kontrollstellen und der Schleierfahndung werde auf das effektive Auffinden von aus polizeilichen Dateien bekannten Störern von Demonstrationen hingewiesen. Auf diese Weise ließen sich sonst erforderliche umfängliche Kontrollen im Interesse der friedlichen Versammlungsteilnehmer minimieren. Die erzielten Treffer seien Grundlage für gefahrenabwehrrechtliche Anschlussmaßnahmen.

Dass diese unter bestimmten - in Schleswig-Holstein engen - Voraussetzungen auch für die Strafverfolgung genutzt werden könnten, unterscheide § 184 Abs. 5 LVwG nicht von anderen Datenerhebungsbefugnissen. Dahinstehen könne, ob die Normen anderer Länder, die den gefahrenabwehrrechtlichen Charakter nicht so eindeutig erkennen ließen, schon deshalb nicht mehr in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fielen.

Selbst wenn man die Zugehörigkeit zum gerichtlichen Verfahren bejahe, sei ein erschöpfendes Gebrauchmachen des Bundesgesetzgebers von einer konkurrierenden Kompetenz zu verneinen. Unzutreffend sei es, eine Sperrwirkung auf § 4 Abs. 2 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Autobahnmautgesetzes (ABMG) zu stützen. Dieses verfolge fiskalische Zwecke. Ein Ausschluss präventivpolizeilicher Regelungen könne sich daraus nicht ergeben.

c) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei nicht verletzt.

aa) Der jedenfalls in Trefferfällen vorliegende Eingriff sei von geringer Intensität. Der Abgleich führe lediglich zu der Feststellung, dass das erkannte Kraftfahrzeug gesucht werde. Ob es rechtmäßigerweise gesucht werde, sei nach anderen Rechtsgrundlagen zu beurteilen. Dass ein Fahrzeug rechtmäßigerweise im Fahndungsbestand aufgeführt sei, liege der elektronischen Erkennung voraus und könne diese nicht rechtlich desavouieren.

Auch die nach Kenntnisnahme und Verifikation durch die Polizeibeamten erfolgenden Maßnahmen stützten sich auf andere, anerkannt rechtmäßige Befugnisnormen. Es geschehe rechtlich nichts anderes als bei der seit langem eingeführten Routinekontrolle. Es werde rechtmäßigerweise gesucht und bei Sucherfolg rechtmäßigerweise gehandelt. Nur die faktische Zahl der Suchvorgänge steige. Die Beeinträchtigung der Betroffenen bleibe exakt gleich. Solange eine Fahndung rechtmäßig sei, könne ihre Effektivierung nicht rechtswidrig sein.

Daher gingen die Argumente bezüglich einer generellen verdachtslosen Überwachung der Bevölkerung fehl. Die materiellen und formellen Beschränkungen des § 184 Abs. 5 LVwG enthielten ausreichende Sicherungen. Die Gefahrenabwehr einschließlich der Straftatenverhütung und vorbeugenden Straftatenbekämpfung sei ein Gemeinwohlbelang von erheblicher Bedeutung.

In den Beschlüssen zur Rasterfahndung und zur Kontostammdatenabfrage habe das Bundesverfassungsgericht wesentlich intensiver eingreifende Gesetze, die teilweise weniger wichtigen Gemeinwohlbelangen gedient hätten, für verfassungsgemäß erklärt.

bb) § 184 Abs. 5 LVwG sei ausreichend normenklar und -bestimmt. Die Norm nenne die zuständige Stelle (die Polizei), den Anlass der Datenerhebung (Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum) und ihren Zweck (Abgleich mit dem Fahndungsbestand). Aus dem systematischen Zusammenhang ergebe sich unschwer, dass die Datenerhebung zur Erfüllung der Gefahrenabwehraufgabe, die die Straftatenverhütung und die vorbeugende Verbrechensbekämpfung umschließe, erfolge.

Der Begriff Fahndungsbestand sei hinreichend bestimmt, weil er die von der Polizei rechtmäßigerweise auf polizeirechtlicher Grundlage angelegten Dateien umfasse. Der Begriff stehe seit 15 Jahren unangefochten in § 195 Abs. 1 Satz 3 LVwG. Auf § 10e Abs. 1 Satz 3 MEPolG beruhend finde er sich darüber hinaus in den Polizeigesetzen der Länder sowie in verschiedenen Bundesgesetzen.

Wegen der Geringfügigkeit des Eingriffs überspanne die Forderung, die Norm müsse einen Straftatenkatalog enthalten, die Anforderungen aus dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit.

3.

Das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein hat ausgeführt, der Begriff des Fahndungsbestands sei kaum eingrenzbar, da verschiedenste Formen der "Fahndung" denkbar seien. Dies lasse nicht nur Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit des § 184 Abs. 5 LVwG aufkommen, sondern führe auch zu der Frage, ob und inwieweit der Einsatz der Systeme noch einen gefahrenabwehrenden Charakter habe. Bei der Selbstbeschränkung der Polizeibehörden auf gefilterte Datenbestände aus dem Gesamtfahndungsbestand INPOL handele es sich lediglich um eine nicht verbindliche verwaltungsinterne Regelung, die jederzeit geändert werden könne.

IV.

Der Senat hat die Verfassungsbeschwerdeverfahren zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. In der mündlichen Verhandlung am 20. November 2007 haben Stellung genommen: die Beschwerdeführer, der Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein, die hessische Landesregierung, das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein und der hessische Datenschutzbeauftragte.

B.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen.

I.

Eine Verfassungsbeschwerde kann sich ausnahmsweise unmittelbar gegen ein vollziehungsbedürftiges Gesetz richten, wenn der Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der Maßnahme erlangt (vgl. BVerfGE 30, 1 <16 f.>; 67, 157 <169 f.>; 100, 313 <354>; 109, 279 <306 f.>; 113, 348 <362 f.>).

Gleiches gilt, soweit eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weitreichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann. Unter diesen Umständen ist effektiver fachgerichtlicher Rechtsschutz ebenfalls nicht gewährleistet (vgl. BVerfGE 109, 279 <307>; 113, 348 <362 f.>).

Die Informationserhebungen gemäß § 14 Abs. 5 HSOG und § 184 Abs. 5 LVwG können heimlich erfolgen. § 14 Abs. 5 HSOG selbst trifft keine Regelung über die Zulässigkeit einer verdeckten Erhebung. Gemäß § 13 Abs. 7 Satz 1 HSOG sind personenbezogene Daten grundsätzlich offen zu erheben. Eine Datenerhebung, die nicht als gefahrenabwehrbehördliche oder polizeiliche Maßnahme erkennbar sein soll (verdeckte Datenerhebung), ist aber soweit zulässig, als auf andere Weise die Erfüllung gefahrenabwehrbehördlicher oder polizeilicher Aufgaben erheblich gefährdet würde oder wenn anzunehmen ist, dass dies dem überwiegenden Interesse der betroffenen Person entspricht (§ 13 Abs. 7 Satz 2 HSOG).

Vergleichbares gilt für die verdeckte Datenerhebung gemäß § 184 Abs. 5 Satz 2 LVwG, die nach dieser Bestimmung zulässig ist, wenn durch die offene Datenerhebung der Zweck der Maßnahme gefährdet würde. Der Umstand, dass § 29 Abs. 6 HSOG bei verdeckten Datenerhebungen unter bestimmten Bedingungen eine Unterrichtung vorsieht, steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2074/05 nicht entgegen.

Eine zeitnahe Kenntnis von der Maßnahme und eine daran anknüpfende Möglichkeit zur Überprüfung im gerichtlichen Verfahren sind nicht gewährleistet, weil diese Regelung umfangreiche Ausnahmetatbestände enthält. Nach dieser Vorschrift unterbleibt die Benachrichtigung, soweit dies im überwiegenden Interesse der Person liegt, gegen die sich die Maßnahme gerichtet hat, oder wenn die Ermittlung der betroffenen Person oder deren Anschrift einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand erfordern würde (§ 29 Abs. 6 Satz 3 HSOG).

Eine Unterrichtung unterbleibt ferner, solange sie den Zweck der Maßnahme, ein sich an den auslösenden Sachverhalt anschließendes strafrechtliches Ermittlungsverfahren oder Leib, Leben oder Freiheit einer Person gefährden würde (§ 29 Abs. 6 Satz 4 HSOG). Insbesondere durch § 29 Abs. 6 Satz 3 HSOG (unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand) kann die Mitteilung an die Betroffenen dauerhaft ausgeschlossen sein. Entsprechendes gilt für die Benachrichtigung von Maßnahmen gemäß § 184 Abs. 5 LVwG.

Auch gemäß § 184 Abs. 5 Satz 4 in Verbindung mit § 184 Abs. 4 Satz 5 LVwG unterbleibt eine Benachrichtigung derjenigen Betroffenen, bei denen eine Fahndungsnotierung besteht, wenn sie innerhalb der in § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG genannten Frist von einem Monat nach Datenerhebung nur mit unverhältnismäßigen Ermittlungen möglich wäre, insbesondere wenn dadurch eine Vertiefung des Grundrechtseingriffs zu befürchten ist oder wenn überwiegend schutzwürdige Belange anderer Betroffener entgegenstehen.

II.

Die Beschwerdeführer sind auch selbst und gegenwärtig betroffen. Erfolgt die konkrete Beeinträchtigung - wie hier - zwar erst durch die Vollziehung des angegriffenen Gesetzes, erlangt der Betroffene jedoch in der Regel keine Kenntnis von den Vollzugsakten, reicht es für die Möglichkeit der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus, wenn der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 67, 157 <169 f.>; 100, 313 <354>; 109, 279 <307 f.>; 113, 348 <363>).

Der geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit wird davon beeinflusst, welche Möglichkeit der Beschwerdeführer hat, seine Betroffenheit darzulegen. So ist bedeutsam, ob die Maßnahme auf einen tatbestandlich eng umgrenzten Personenkreis zielt oder ob sie eine große Streubreite hat und Dritte auch zufällig erfassen kann. Darlegungen, durch die sich der Beschwerdeführer selbst einer Straftat bezichtigen müsste, dürfen zum Beleg der eigenen gegenwärtigen Betroffenheit nicht verlangt werden (vgl. BVerfGE 109, 279 <308>; 113, 348 <363>).

Im Hinblick darauf genügen die Darlegungen der Beschwerdeführer zum Nachweis ihrer persönlichen und gegenwärtigen Betroffenheit. Betroffener einer Überwachung ist jeder, in dessen Persönlichkeitsrechte durch die Maßnahme eingegriffen wird (vgl. BVerfGE 109, 279 <308>; 113, 348 <363>). Die Beschwerdeführer tragen jeweils vor, eingetragene Halter ihrer Personenkraftwagen zu sein und mit ihnen regelmäßig auf Straßen in dem jeweiligen Bundesland unterwegs zu sein. Dies reicht für die Annahme einer eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus.

Die Möglichkeit, einer Kennzeichenerfassung unterzogen zu werden, besteht praktisch für jeden Kraftfahrzeughalter, dessen Fahrzeug auf den Straßen des betroffenen Bundeslandes unterwegs ist. Ein weitergehender Nachweis, etwa dahingehend, dass die Kennzeichen der Beschwerdeführer darüber hinaus in polizeilichen Datenbeständen verzeichnet sind, ist bereits deshalb nicht zu verlangen, weil sich die Beschwerdeführer dadurch unter Umständen selbst einer Straftat bezichtigen müssten (vgl. BVerfGE 109, 279 <308>; 113, 348 <363>).

C.

Die Verfassungsbeschwerden sind auch begründet. Die angegriffenen Vorschriften verletzen das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.

I.

Die automatisierte Kennzeichenerfassung greift in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ein, wenn das Kennzeichen nicht unverzüglich mit dem Fahndungsbestand abgeglichen und ohne weitere Auswertung sofort wieder gelöscht wird.

1.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen, insbesondere unter den Bedingungen moderner Datenverarbeitung, aus informationsbezogenen Maßnahmen ergeben (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 113, 29 <46>; 115, 166 <188>; 115, 320 <341 f.>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. -, NJW 2007, S. 2464 <2465 f.>). Dieses Recht flankiert und erweitert den grundrechtlichen Schutz von Verhaltensfreiheit und Privatheit; es lässt ihn schon auf der Stufe der Persönlichkeitsgefährdung beginnen.

Eine derartige Gefährdungslage kann bereits im Vorfeld konkreter Bedrohungen von Rechtsgütern entstehen. Mittels elektronischer Datenverarbeitung sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer Person unbegrenzt speicherbar und jederzeit und ohne Rücksicht auf Entfernungen in Sekundenschnelle abrufbar. Sie können darüber hinaus mit anderen Datensammlungen zusammengefügt werden, wodurch vielfältige Nutzungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten entstehen (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 115, 320 <342>).

Dadurch können weitere Informationen erzeugt und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als auch anschließende Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit nach sich ziehen können (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 113, 29 <45 f.>; 115, 320 <342>; BVerfG, NJW 2007, S. 2464 <2466>).

Eine weitere Besonderheit des Eingriffspotentials von Maßnahmen der elektronischen Datenverarbeitung liegt in der Menge der verarbeitbaren Daten, die auf konventionellem Wege gar nicht bewältigt werden könnte. Der mit solchen technischen Möglichkeiten einhergehenden gesteigerten Gefährdungslage entspricht der hierauf bezogene Grundrechtsschutz (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 113, 29 <45 f.>; 115, 320 <342>).

Auch dann, wenn die Erfassung eines größeren Datenbestandes letztlich nur Mittel zum Zweck für eine weitere Verkleinerung der Treffermenge ist, kann bereits in der Informationserhebung ein Eingriff liegen, soweit sie die Informationen für die Behörden verfügbar macht und die Basis für einen nachfolgenden Abgleich mit Suchkriterien bildet (vgl. BVerfGE 100, 313 <366 mit 337, 380>; 115, 320 <343>).

Maßgeblich ist, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet hat, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist (vgl. BVerfGE 115, 320 <343>).

Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beschränkt sich nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen nur geringen Informationsgehalt haben, kann, je nach seinem Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten, grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben.

Insofern gibt es unter den Bedingungen der elektronischen Datenverarbeitung kein schlechthin, also ungeachtet des Verwendungskontextes, belangloses personenbezogenes Datum mehr (vgl. BVerfGE 65, 1 <45>; BVerfG, NJW 2007, S. 2464 <2466>).

Auch entfällt der grundrechtliche Schutz nicht schon deshalb, weil die betroffene Information öffentlich zugänglich ist - wie es für Kraftfahrzeugkennzeichen, die der Identifizierung dienen, sogar vorgeschrieben ist (§ 23 Abs. 1 Satz 3 StVO). Auch wenn der Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt, schützt das Recht der informationellen Selbstbestimmung dessen Interesse, dass die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht im Zuge automatisierter Informationserhebung zur Speicherung mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 23. Februar 2007 - 1 BvR 2368/06 -, NVwZ 2007, S. 688 <690 f.>).

2.

Andererseits begründen Datenerfassungen keinen Gefährdungstatbestand, soweit Daten unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder spurenlos, anonym und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, ausgesondert werden (vgl. auch BVerfGE 100, 313 <366>; 107, 299 <328>; 115, 320 <343>). Zu einem Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung kommt es daher in den Fällen der elektronischen Kennzeichenerfassung dann nicht, wenn der Abgleich mit dem Fahndungsbestand unverzüglich vorgenommen wird und negativ ausfällt (sogenannter Nichttrefferfall) sowie zusätzlich rechtlich und technisch gesichert ist, dass die Daten anonym bleiben und sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden.

3.

Demgegenüber kommt es zu einem Eingriff in das Grundrecht, wenn ein erfasstes Kennzeichen im Speicher festgehalten wird und gegebenenfalls Grundlage weiterer Maßnahmen werden kann. Darauf vor allem ist die Maßnahme gerichtet, wenn das Kraftfahrzeugkennzeichen im Fahndungsbestand aufgefunden wird (sogenannter Trefferfall). Ab diesem Zeitpunkt steht das erfasste Kennzeichen zur Auswertung durch staatliche Stellen zur Verfügung und es beginnt die spezifische Persönlichkeitsgefährdung für Verhaltensfreiheit und Privatheit, die den Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung auslöst.

a) Die Informationen über das Kennzeichen und den zugehörigen Fahrzeughalter sind in dem gemäß § 31 Abs. 2 StVG vom Kraftfahrt-Bundesamt geführten Zentralen Fahrzeugregister (ZFZR) sowie in den örtlichen Fahrzeugregistern (§ 31 Abs. 1 StVG) verzeichnet. Eine Auswahl der Daten des Zentralen Fahrzeugregisters ist im Zentralen Verkehrs-Informationssystem (ZEVIS) durch die Polizeibehörden unmittelbar im Dialog abrufbar.

Mit der Kennzeichenerfassung soll mindestens die Information erhoben werden, dass das Fahrzeug mit dem erfassten Kennzeichen im Zeitpunkt der Erfassung den Standort des Aufnahmegeräts passiert hat. § 14 Abs. 5 HSOG verfolgt dieses Ziel mit der Ermächtigung zur Erhebung von "Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen", während § 184 Abs. 5 LVwG, insofern allgemeiner, die Erhebung von personenbezogenen Daten "durch" den Einsatz technischer Mittel zur elektronischen Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen zulässt, ohne die erhebbaren Daten auf solche "von Kraftfahrzeugkennzeichen" zu begrenzen.

Die Information, dass sich ein Fahrzeug mit einem bestimmten Kennzeichen zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten Ort befunden hat, hat einen Bezug zu der Person desjenigen Kraftfahrzeughalters, auf den das Fahrzeug zugelassen oder an den es veräußert wurde.

Die Information, dass ein Fahrzeug mit einem bestimmten Kennzeichen den Erfassungsstandort passiert hat, enthält ferner, etwa wenn das Fahrzeug in der Folge angehalten wird und die Insassen kontrolliert werden, einen Bezug zu derjenigen Person, die das Fahrzeug im Erfassungszeitpunkt gefahren hat sowie gegebenenfalls zu den weiteren Fahrzeuginsassen.

b) Im Hinblick auf die betroffenen Personen greift bereits die zur Speicherung und Auswertung vorgenommene Kennzeichenerfassung in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, weil durch sie Daten personenbezogen für die Behörden verfügbar gemacht werden, die eine Basis für mögliche weitere Maßnahmen bilden können.

Der mit der automatisierten Kennzeichenerfassung verbundene Eingriff erhält sein besonderes Gepräge dadurch, dass die Maßnahme nicht nur eine technische Erleichterung bei der Überprüfung im Einzelfall bietet, sondern die Möglichkeit der seriellen Erfassung einer Vielzahl von Kennzeichen in kürzester Zeit schafft. Dazu wird sie auch eingesetzt, wie die Vertreter der hessischen Landesregierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben.

Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird erweitert, wenn zusätzliche Informationen gespeichert werden, etwa Daten über den Standort oder die Fahrtrichtung des Kraftfahrzeugs. Der Eingriff wird vertieft, wenn die Kennzeichenerfassung zur Gewinnung weiterer Informationen genutzt wird, etwa für Bewegungsbilder einer Person.

Schließen sich an die Kennzeichenerfassung konkrete Maßnahmen der Gefahrenabwehr an, wie das Anhalten des Kraftfahrzeugs oder seine Sicherstellung, so stellen diese eigenständige Eingriffe dar, die ihre Rechtfertigung in anderen Ermächtigungen finden müssen, deren Rechtmäßigkeit eigenständigen verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliegt (vgl. BVerfG, NJW 2007, S. 2464 <2466>).

II.

Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährleistet. Der Einzelne muss jedoch nur solche Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die auf einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage beruhen. Die Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage richten sich nach der Art und Intensität des Grundrechtseingriffs (1). Sie betreffen zum einen die gebotene Normenbestimmtheit und Normenklarheit (2) und zum anderen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (3). Die angegriffenen Bestimmungen wahren die daraus folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Daher bedarf keiner weiteren Prüfung, ob der Landesgesetzgeber für den Erlass der Ermächtigung zuständig ist (4).

1.

Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage richten sich nach dem Gewicht des Eingriffs, das insbesondere von der Art der erfassten Informationen, dem Anlass und den Umständen ihrer Erhebung, dem betroffenen Personenkreis und der Art der möglichen Verwertung der Daten beeinflusst wird (a). Die vorliegend angegriffenen Ermächtigungen zur automatisierten Kennzeichenerfassung erlauben Grundrechtseingriffe von unterschiedlichem Gewicht (b).

a) Von maßgebender Bedeutung für das Gewicht des Grundrechtseingriffs ist zum einen, welche Persönlichkeitsrelevanz die Informationen aufweisen, die von der informationsbezogenen Maßnahme erfasst werden (vgl. BVerfGE 100, 313 <376>; 109, 279 <353>; 113, 348 <382>; 115, 320 <347>; BVerfG, NJW 2007, S. 2464 <2469>).

Mit in den Blick zu nehmen ist auch die Persönlichkeitsrelevanz der Informationen, die durch eine weitergehende Verarbeitung und Verknüpfung der erfassten Informationen gewonnen werden sollen (vgl. BVerfGE 65, 1 <45 f.>; 115, 320 <348>).

Ferner ist bedeutsam, ob der Betroffene einen ihm zurechenbaren Anlass, etwa durch eine Rechtsverletzung, für die Erhebung geschaffen hat oder ob sie anlasslos erfolgt und damit praktisch jeden treffen kann. Informationserhebungen gegenüber Personen, die den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben, sind grundsätzlich von höherer Eingriffsintensität als anlassbezogene (vgl. BVerfGE 100, 313 <376, 392>; 107, 299 <320 f.>; 109, 279 <353>; 113, 29 <53>; 113, 348 <383>; 115, 320 <354>).

Werden Personen, die keinen Erhebungsanlass gegeben haben, in großer Zahl in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen, können von ihr auch allgemeine Einschüchterungseffekte ausgehen, die zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung von Grundrechten führen können (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 113, 29 <46>). Die Unbefangenheit des Verhaltens wird insbesondere gefährdet, wenn die Streubreite von Ermittlungsmaßnahmen dazu beiträgt, dass Risiken des Missbrauchs und ein Gefühl des Überwachtwerdens entstehen (vgl. BVerfGE 107, 299 <328>; 115, 320 <354 f.>). Das aber ist gerade bei der seriellen Erfassung von Informationen in großer Zahl der Fall.

Die Heimlichkeit einer in Grundrechte eingreifenden staatlichen Ermittlungsmaßnahme führt zur Erhöhung des Gewichts der gesetzgeberischen Freiheitsbeeinträchtigung (vgl. BVerfGE 107, 299 <321>; 115, 166 <194>; 115, 320 <353>). Dem Betroffenen wird durch die Heimlichkeit des Eingriffs vorheriger Rechtsschutz faktisch verwehrt und nachträglicher Rechtsschutz kann zumindest erschwert werden (vgl. BVerfGE 113, 348 <383 f.>; BVerfG, NJW 2007, S. 2464 <2470 f.>).

Er kann also nicht selbst darauf hinwirken, die Eingriffsintensität durch erfolgreichen Rechtsschutz zu verringern, etwa für die Zukunft zu beseitigen. Die Heimlichkeit staatlicher Informationseingriffe betrifft darüber hinaus die Gesellschaft insgesamt (vgl. BVerfGE 93, 181 <188>; 100, 313 <381>; 107, 299 <328>; 109, 279 <354 f.>).

Die Intensität des Eingriffs für den Grundrechtsträger wird davon beeinflusst, welche über die Informationserhebung hinausgehenden Nachteile ihm aufgrund der Maßnahme drohen oder von ihm nicht ohne Grund befürchtet werden (vgl. BVerfGE 100, 313 <376>; 113, 348 <382>; 115, 320 <347 f.>; BVerfG, NJW 2007, S. 2464 <2469>).

Die Schwere des Eingriffs nimmt mit der Möglichkeit der Nutzung der Daten für Folgeeingriffe in Grundrechte der Betroffenen zu sowie mit der Möglichkeit der Verknüpfung mit anderen Daten, die wiederum andere Folgemaßnahmen auslösen können.

b) Die vorliegend zu beurteilende automatisierte Kennzeichenerfassung kann insbesondere je nach Verwendungskontext zu Grundrechtsbeschränkungen von unterschiedlichem Gewicht führen.

aa) Dient die Kennzeichenerfassung allein dem Zweck, gestohlene Fahrzeuge ausfindig zu machen und deren Fahrer - die mutmaßlichen Diebe - zu "stellen", insbesondere auch um Anschlusstaten zu verhindern, oder die Weiterfahrt von Fahrzeugen ohne ausreichenden Versicherungsschutz auszuschließen, weist die Informationserhebung für den konkret Betroffenen eine vergleichsweise geringe Persönlichkeitsrelevanz auf.

Zwar erlangt der Eingriff auch in diesen Fällen dadurch ein gewisses Gewicht, dass er die Wahrscheinlichkeit für anschließende Eingriffe anderer Art erhöht, wie etwa das Anhalten des Fahrzeugs, eine nachfolgende Identitätsfeststellung, gegebenenfalls auch eine Durchsuchung des Fahrzeugs oder eine Ingewahrsamnahme des Fahrers oder der Fahrzeuginsassen.

Sollen jedoch durch die Informationserhebung selbst weder weitere Schlüsse über das Verhalten des Betroffenen gezogen noch die gewonnenen Informationen gesammelt oder mit weiteren Informationen verknüpft werden, ist der Informationseingriff für sich genommen nicht besonders intensiv.

Für das Gewicht ist auch von Bedeutung, dass die Erfassung "auf öffentlichen Straßen und Plätzen" (§ 14 Abs. 5 Satz 1 HSOG) oder "im öffe